办学体制是关于教育事业的机构设置、隶属关系和职责、权益划分的体系和制度。办学体制作为教育体制的一部分，其重点是由谁来办学，即办学主体的问题。改革开放后，我国社会经济得到了快速发展，人民生活水平不断提高，单纯依靠政府投资办学的国有化职业教育办学体制已无法满足人民群众对职业教育的多样化需求，动员社会力量参与办学，变由政府主办为主向政府统筹管理、多元化办学格局转变的呼声越来越高。经历了办学体制改革的试水期和推进期后，混合所有制职业院校的出现则将我国职业教育办学体制改革推向了深水区。当前，国家鼓励混合所有制办学，但因思想观念、政策规范和实践探索中遇到的问题，集聚碰撞在一起，使得混合所有制办学阻力仍然较大。回眸发展，梳理职业教育混合所有制办学历程；准确把脉、摸清职业教育混合所有制办学困境，顺势而为，加快职业教育混合所有制办学进程，对深化办学体制机制创新具有重要的意义。

一、职业教育混合所有制办学体制改革历程

　　职业教育混合所有制办学体制改革起于何时，目前无专门文献论及。职业教育混合所有制办学体制改革是一项新生事物，就连其最初的尝试者，当初也未曾认识到这种办学实践的开拓性。笔者追根索源，翻阅了大量办学体制改革实践材料，有据可查的“混合所有制办学体制改革”的探索始于20世纪90年代后期。而它的出现并非偶然，是经济领域改革思路迁移到职业教育领域的历史必然。

　　（一）自发探索阶段（1997—2013年）

　　改革开放前，国家限制发展个体经济。改革开放后，随着个体经济发展环境逐步优化，政策逐步宽松，个体经济等非公有制经济地位也从“允许存在”“有益补充”上升到了“重要组成部分”。非公有制经济不断壮大，多种所有制经济共同发展，为非公有资本和公有资本融合的混合所有制办学体制改革提供了深厚的经济基础。1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，描绘了市场经济体制基本框架，促推了“财产混合所有的经济单位”的涌现。伴随经济领域“混改”的演进，职业教育混合所有制办学探索亦开始起步。1997年，苏州工业园区管委会、市教育局、市人社局和中新苏州工业园区开发有限公司共同出资创建的我国第一个混合所有制职业院校——苏州工业园区职业技术学院成为了“自发探索”开始的标志。随后出现的这类院校有海南职业技术学院、广西理工职业技术学院、紫琅职业技术学院、齐齐哈尔职业学院等。这一阶段职业教育混合所有制办学有三个特点：一是混合所有制办学的探索属于自下而上“摸着石头过河”的行为，具有明显的自发性。二是法律法规运用并非十分贴切，“似是而非”“张冠李戴”等情形时有出现。三是办学形式以“大混合”为主。

　　（二）积极探索阶段（2014—2018年）

　　2013年11月，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“积极发展混合所有制经济”，并将其视为我国基本经济制度的重要实现形式。随着混合所有制经济重要地位的确立，对职业教育混合所有制办学行为的正面回应已经不可避免。2014年5月，国务院颁发《关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出：积极探索发展股份制、混合所有制职业院校。有了国家基本政策指引，职业教育混合所有制办学开始受到地方政府、公办职业院校和社会力量的广泛关注，并引发理论界的深入思考。职业教育混合所有办学由最初悄无声息的“自发探索”阶段向自觉自为的“积极探索”阶段转变。2016年1月，山东省教育厅下发《关于公布职业院校混合所有制改革试点项目的通知》，将山东海事职业学院混合所有制办学等9个项目确立为 “混改”试点项目，推动了混合所有制办学探索的进程。这一阶段职业教育混合所有制办学有三个特点：一是指导办学的具体政策缺乏，即有原则无细则。这时还没有一个省级政府从具体政策层面对其予以积极回应。理论界和实践探索领域主张国家出台相关具体政策，推进职业教育混合所有制办学的呼声越来越高。二是实践层面的探索比较慎重，绝大部分省份处在徘徊观望状态，存在“宁可不作为，不可乱作为”的惰性思维，惟恐越雷池半步；三是办学形式以“小混合”为主。

　　（三）鼓励发展阶段（2019—）

　　面对职业教育混合所有制办学实践中遇到的困难，特别是思想观念中存在的徘徊观望、甚至怀疑态度，国务院再次对职业教育混合所有制办学实践给予积极回应。2019年1月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》明确提出“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构。”为突破政策瓶颈，以实际行动鼓励混合所有制办学，河北、山东先后出台《职业院校股份制混合所有制办学试点方案》《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》，从办学形式、办学管理等多个方面对其予以规范。山东化工职院则迈出了公办高职院校整体“混改”的步伐。混合所有制办学也由“积极探索”阶段步入“鼓励发展”新阶段。这时混合所有制办学初步呈现出三个特点：一是省级政府层面具体政策探索虽带有明显的应急性，但其探索的勇气以及积累的经验，可为其他省份制订相关政策，并对未来国家层面政策的制订起到铺路石作用。二是理论研究视角的单一，很难起到推动混合所有制办学实践的积极作用。三是混合所有制办学的探索呈现“一高一低”态势，即职业院校对混合所有制办学的热情相对较高，而地方政府对混合所有制办学的探索态度仍然比较谨慎。

二、职业教育混合所有制办学体制改革主要瓶颈

　　短短20多年，混合所有制职业院校实现了从无到有，办学形式多种多样，但发展势头并未像当初预期的那么快，职业教育混合所有制办学体制改革的步伐仍然在徘徊、观望和质疑声中缓慢前行。其主要瓶颈有三个方面。

　　（一）思想束缚：职业教育混合所有制办学体制改革的原生动力被削弱

　　任何改革都不会一帆风顺，都会遇到层层阻力，职业教育混合所有制办学亦不例外。可以毫不夸张的说，职业教育混合所有制办学之路是一条充满荆棘之路，每走一步都殊为不易。其中最大的阻力来自于思想认识层面，尤其是多年来形成的非此即彼的形而上学线性思维，其主要表现有两个方面。一是思想认识偏差，对混合所有制办学必然性和重要性认识不足。人们纠缠于混合所有制办学是“公”还是“民”？是否有存在的必要？能否像经济领域混合所有制公司那样行得通？非“公”即“民”的直线思维以及对其办学前途的忧虑，延缓了其探索的步伐。二是徘徊观望，不主动而为。如何落实国务院提出的“鼓励发展”，省级政府态度差异明显。除河北、山东外，大部分省份并无行动，虽然在其落实国务院《方案》的本区域实施方案中表明了“鼓励发展”，却无实质性举措。省级政府态度不明确导致职业院校、企业及其他社会力量想为而不敢为，更不知如何去为。

　　（二）政策缺乏：职业教育混合所有制办学体制改革的基本遵循不完整

　　当前，理论界和实践探索领域有不少人在埋怨职业教育混合所有制办学缺乏政策依据，未免过于笼统。严格地说，我国已有混合所有制办学总政策和基本政策，但缺乏具体政策。党中央关于发展混合所有制经济的理论创新，是统领和指导混合所有制办学的总政策；国务院《决定》《方案》等所提出的“积极探索”“鼓励发展”混合所有制、股份制职业院校和各类培训机构的原则意见，是混合所有制办学的基本政策，而指导混合所有制办学操作层面的政策几近空白。为了推进混合所有制办学，先行探索者在政策“夹缝中”求生存，从现行政策中找“良方”，利用现有政策灵活性一面，解决办学实践中遇到的各种困难。但“东拼西凑”用来规范混合所有制办学行为的政策，经不起推敲，难以形成协同效应。

　　（三）外围变革：职业教育混合所有制办学体制改革的活力被抑制

　　对我国较早创办的混合所有制职业院校深度解剖可知，我国混合所有制办学体制改革最早源于强烈的经济冲动，补充教育资源不足是其主要动机。因此，在其办学初始阶段，实行企业化运作，注重投资回报，将实现资本效益最大化作为其重要目标。混合所有制职业院校的发展更多属于外科手术式动作，触及职业教育核心领域改革与建设的内容并不深入。因为，每个学校混合所有制办学诉求各异，当地政府支持力度有别，需要化解的矛盾不同，甚至解决同一问题的做法亦有差异。由于实践探索差异性和不确定性太大，学校首先会把风险规避放在重要位置。混合所有制办学一旦不努力去实现办学体制的创新，深化产教融合、校企合作，充分发挥企业重要办学主体的作用，实现人才培养模式的改革，不仅会背离混合所有制办学的初衷，而且会使得单一所有制办学的原有优势会逐渐丧失（公办学校生均经费、民办学校的体制活力），更无法形成混合所有制办学的典型、示范和带动效益。

三、职业教育混合所有制办学体制改革推进策略

　　职业教育混合所有制办学是一项复杂的系统工程，非教育部一己之力之所能办到，再加之职业院校办学的主要责任在地方政府，企业和社会力量也发挥着重要办学主体的作用，因此，混合所有制办学需要多方协同推进。在国家“鼓励发展”基本政策背景下，若要加快推进混合所有制办学进程，关键要围绕制约其发展的瓶颈问题，采取针对性措施。

　　（一）解放思想，激发职业教育混合所有制办学创造力

　　混合所有制办学作为一种历史必然现象，已无可争辩的存在。现在不是讨论“要不要发展”，而是“如何推动其发展”。要有效推进职业教育混合所有制办学，首先要解放思想，正确看待混合所有制办学。习近平总书记指出:“思想解放，是一个社会活力的来源。”若没有思想大解放，就不会有改革大突破、体制机制大创新。当前，对混合所有制办学的消极观望态度，均源于对其产生的必然性认识不足。其次，要顺势而为，以积极态度推进混合所有制办学。既然国家“鼓励发展”，任何徘徊观望、消极无为的态度都不可取。职业教育混合所有制办学是一项前所未有的挑战，各级政府、职业院校和社会力量必须破除因循守旧思想的藩篱, 克服“等靠要”观念，树立问题导向，大胆地试，大胆地闯，积极支持或大胆投身于混合所有制办学体制改革创新实践，探索具有中国特色职业教育混合所有制办学体制改革创新之路。

（二）完善政策，汇聚职业教育混合所有制办学推动力

　　在职业教育混合所有制办学有总政策和基本政策，却缺乏具体政策情况下，如何创设政策环境，推进职业教育混合所有制办学，需自下而上分三部走。一是推进学校层面的实践探索，形成“一校一策”，为省级政府政策探索提供丰富的实践案例。二是推进省级政府政策探索。一方面，在国家政策框架下，组织相关部门针对本省混合所有制办学实践中涉及的关键问题，按“就近原则”梳理现行办学政策中适合混合所有制办学内容加以集成，以满足其办学基本需要；另一方面，针对本省混合所有制办学遇到的特殊矛盾，提出具有省域特点的解决方案，以满足其办学特殊需求。第三步是制定国家层面的政策规范。依据混合所有制办学内在要求，及其办学实践中涉及的体制机制、资产管理、产权制度、财政支持、人事管理等问题开展专门研究，形成既有全国统一要求、又有地方特点的系统、全面和协同的政策供给。

　　（三）深化改革，释放职业教育混合所有制办学活力

　　混合所有制办学并非“一混就灵”。公有和非公有资本融合形成的混合所有制办学形式的出现，只是为职业教育体制机制改革与创新提供了现实的可能，如何把这种可能性变成现实性，让混合所有制办学的体制机制优势，转化为体制机制活力，还需要我们顺应历史之必然，需实现两大突破。一是推进治理体系和治理能力现代化建设。以健全制度体系为基础，借助完善的制度安排和顶层设计，清晰划分出资人及其他利益相关者权利与责任，积极引导社会力量参与学校治理，实现多元共治，让多元化办学体制机制优势转化为办学活力。二是铸就职业教育的类型特点。职业教育“跨界”特性不会自发达成，需特定媒介。而产教融合、校企合作便是这种媒介。而以产业资本融入职教领域的混合所有制办学则是产教融合、校企合作的必选途径。推进混合所有制办学，就要以产权融合为依托，把职业院校和企业捆绑在一起，聚焦人才培养质量，共同推动科技成果研发与转化，实现校企共赢，促进职业教育高质量发展。

作    者：雷世平

信息来源：《职教论坛》